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對(duì)于絕大多數(shù)傳統(tǒng)小額貸款公司而言，觸網(wǎng)發(fā)展之路還無法正式走通。也正是出于這一考慮，各地地方政府在推出網(wǎng)絡(luò)小貸試點(diǎn)時(shí)，多數(shù)強(qiáng)調(diào)發(fā)起方的互聯(lián)網(wǎng)背景，應(yīng)該肯

一、小額貸款公司的前世今生中央政策定調(diào)，小額貸款公司異軍突起

2005年農(nóng)村金融創(chuàng)新迎來了一陣春風(fēng)，在黨中央的關(guān)懷下，中央一號(hào)文件正式定調(diào)“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織”，農(nóng)村金融服務(wù)主體多元化的征程正式開啟。

人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、商業(yè)部等相關(guān)部委首先響應(yīng)，當(dāng)年就開展小額貸款組織試點(diǎn)問題進(jìn)行了多次的調(diào)研和政策研討。基于調(diào)研結(jié)果，2005年10月，人民銀行組織在山西、四川、貴州、內(nèi)蒙古、陜西五省（區(qū)）各選擇一個(gè)縣開啟小額貸款公司試點(diǎn)，設(shè)立的小額貸款公司由人民銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；此外，規(guī)定試點(diǎn)以外的其他省政府，可自行組織嘗試。小額貸款公司試點(diǎn)的口子一開，頗有星火燎原之勢(shì)，在2015年試點(diǎn)滿十年之際，機(jī)構(gòu)總數(shù)量一度高達(dá)8910家，貸款余額近萬億。

然而，農(nóng)村金融主體創(chuàng)新并不局限于小額貸款公司一種類型。2006年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出“大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織”，并就“有關(guān)部門要抓緊制定管理辦法”做出了指示。為深入貫徹中央精神，2006年12月22日銀監(jiān)會(huì)發(fā)布新政策，調(diào)低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)設(shè)立三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，即村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司。

部委發(fā)展思路分歧，小貸公司身份模糊

就小額貸款組織具體落地形式，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)在啟動(dòng)階段就有思路上的分歧。銀監(jiān)會(huì)推出的“貸款公司”與人民銀行推出的“小額貸款公司”看著名字接近，且都是服務(wù)三農(nóng)，但并非一回事情。央行認(rèn)識(shí)到了農(nóng)村金融市場(chǎng)大量民間放貸者的存在，意圖通過小額貸款組織推動(dòng)民間金融“陽光化”，以此規(guī)范農(nóng)村金融服務(wù)體系。因此，在央行的小額貸款公司試點(diǎn)中并未硬性規(guī)定小額貸款公司的股東背景，發(fā)起設(shè)立小額貸款公司的大多為產(chǎn)業(yè)資本或傳統(tǒng)民間放貸者。

銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村資金互助社由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成”，且“單個(gè)農(nóng)民或單個(gè)農(nóng)村小企業(yè)向資金互助社入股，,其持股比例不得超過農(nóng)村資金互助社股金總額的10%”；貸款公司是“由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行全額出資的有限責(zé)任公司”；村鎮(zhèn)銀行“最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”，“單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%”。可見，在銀監(jiān)會(huì)的思路框架下，農(nóng)村金融創(chuàng)新應(yīng)由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，而央行推動(dòng)成立的小額貸款公司因?yàn)楣蓶|背景問題被排斥于銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管之外。

2007年年末推出了一種妥協(xié)機(jī)制，小額貸款公司被允許按照銀監(jiān)會(huì)相關(guān)政策要求，本著自愿原則，改建為村鎮(zhèn)銀行或貸款公司，接受銀監(jiān)會(huì)的審慎監(jiān)管。然而，貸款公司由銀行系全資出資成立，村鎮(zhèn)銀行第一大股東必須為銀行系，小額貸款公司的改建意味著原先股東必須放棄控股權(quán)，因此真正走上改建道路的小額貸款公司并不多見。

監(jiān)管責(zé)任下放、改制激勵(lì)不足，小貸夾縫中生存

2008年5月，銀監(jiān)會(huì)、央行發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào))確認(rèn)小額貸款公司監(jiān)管的整體框架，聚焦在兩點(diǎn)：

第一，審批權(quán)交由地方主管部門。小額貸款公司是人民銀行試點(diǎn)出來的，但人民銀行的微觀監(jiān)管權(quán)早已逐步挪給三會(huì)，而銀監(jiān)會(huì)對(duì)于農(nóng)村小額貸款組織的存在形式則有不同思路。基于這一背景，《指導(dǎo)意見》明確，“有愿意承擔(dān)其風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的主管部門，可在本省(區(qū)、市)的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)”。這一點(diǎn)秉持了“誰批復(fù)，誰負(fù)責(zé)”的原則，將監(jiān)管責(zé)任下到地方。從具體實(shí)踐而言，地方政府將小額貸款公司的批復(fù)和監(jiān)管交由先前主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)匾恍腥龝?huì)分支機(jī)構(gòu)的金融辦系統(tǒng)，省級(jí)金融辦擁有最終的批復(fù)權(quán)。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司的“組織形式為有限責(zé)任公司或股份有限公司”，而“有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊(cè)資本不得低于1000萬元”，要求并不高。而出于風(fēng)險(xiǎn)防范，地方金融辦一般規(guī)定發(fā)起設(shè)立小額貸款公司的最低實(shí)繳注冊(cè)資金門檻，各地差異較大。東部發(fā)達(dá)地區(qū)門檻偏高，一般設(shè)定在1-2億左右，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)門檻偏低，有設(shè)定在3000―5000萬的。《指導(dǎo)意見》規(guī)定“單一自然人、企業(yè)法人、其他社會(huì)組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊(cè)資本總額的10%”，但在各地的實(shí)踐中看，單一股東全資的小額貸款公司也不少見，這一條并未得到有力執(zhí)行。整體看，由于審批權(quán)在地方政府手中，小額貸款公司的準(zhǔn)入門檻由地方政府主導(dǎo)，《指導(dǎo)意見》的相關(guān)政策并未得到充分貫徹。

第二，資金來源和資金投向。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，小額貸款公司的資金來源“主要為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金以及來自不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。但融入資金余額不得超過資本凈額的50%”，資金運(yùn)用方面要求小額貸款公司發(fā)放貸款堅(jiān)持“小額、分散”的原則，設(shè)定“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%。在此標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，可以參考小額貸款公司所在地經(jīng)濟(jì)狀況和人均GDP水平，制定最高貸款額度限制。”《指導(dǎo)意見》并未明確小額貸款公司只能在本省開展業(yè)務(wù)，但由于規(guī)定“ 凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省（區(qū)、市）的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)。”從具備風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任承擔(dān)能力的角度出發(fā)，各省試點(diǎn)的小額貸款公司大多只能在本省開展業(yè)務(wù)。就放貸利率，《指導(dǎo)意見》規(guī)定“小額貸款公司按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行經(jīng)營，貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍，具體浮動(dòng)幅度按照市場(chǎng)原則自主確定”。

一些地方政府基于小額貸款公司融資困難的情況，試圖為小額貸款公司融資松綁，但受限于銀行條線管理，無法在銀行融入資金方面有所突破。一些地方政府抓住《指導(dǎo)意見》中關(guān)于融資限制的“主要”一字，積極為小額貸款公司尋找其他“非主要”的融資渠道，即鼓勵(lì)小額貸款公司通過私募債、小額貸款資產(chǎn)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式融資。但這類融資方式面臨的問題一是市場(chǎng)對(duì)手方比較局限，二是融資成本居高不下，盡管部分地方政府對(duì)于傳統(tǒng)小貸本土監(jiān)管辦法的融資杠桿予以放大到2倍，但是大多數(shù)小額貸款公司面臨的尷尬在于銀監(jiān)會(huì)所允許的1.5倍杠桿甚至都沒有用完。就貸款集中度而言，傳統(tǒng)小貸面臨的是不小額分散無法解決風(fēng)險(xiǎn)問題、不提高單筆貸款授信無法解決收益覆蓋成本問題，基于風(fēng)險(xiǎn)是滯后的、收益是現(xiàn)實(shí)的考量，部分省市放寬了對(duì)于小額貸款公司貸款集中度的限制，將單一客戶貸款余額限制在小額貸款公司凈資產(chǎn)的10%以內(nèi)。